酒業(yè)變革前夜的頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐，頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河的關(guān)系包括自上而下自下而上質(zhì)變與量變目標(biāo)先

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（一）實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)變 開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展的目標(biāo)，必須實(shí)現(xiàn)指導(dǎo)思想上的轉(zhuǎn)變。要實(shí)現(xiàn)從數(shù)字減排到以質(zhì)量改善為綱的轉(zhuǎn)變，從濃度控制到總量控制的轉(zhuǎn)變，從末端治理到全過(guò)程管理和風(fēng)險(xiǎn)防控的轉(zhuǎn)變，從單純考慮生態(tài)環(huán)境治理到與節(jié)能減排、優(yōu)化國(guó)土空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等結(jié)合起來(lái)轉(zhuǎn)變。 要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展的基本要求。發(fā)展是解決我國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵，保護(hù)則是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，兩者同等重要。要堅(jiān)持尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的基本理念。把人類活動(dòng)控制在自然能夠承載的限度之內(nèi)，給自然留下休養(yǎng)生息、恢復(fù)元?dú)獾目臻g，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。 生態(tài)文明建設(shè)千頭萬(wàn)緒，要分清輕重緩急，確定解決問(wèn)題的路線圖。要一手抓當(dāng)前群眾反映最為強(qiáng)烈的大氣、水和土壤等污染問(wèn)題以及生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題，爭(zhēng)取早見(jiàn)成效；一手抓生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，全面系統(tǒng)地統(tǒng)籌推進(jìn)。要設(shè)定不可逾越的底線，防止出現(xiàn)生態(tài)環(huán)境不可逆惡化和人民群眾健康受到嚴(yán)重威脅的情況。資源和能源消耗要設(shè)定上限，污染物排放要設(shè)定上限，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量要設(shè)定紅線。 （二）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì) 頂層設(shè)計(jì)對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)意義重大。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的不斷發(fā)展，影響生態(tài)文明建設(shè)的因素也越來(lái)越復(fù)雜、積累的深層次矛盾問(wèn)題越來(lái)越多，如何避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，從源頭上化解積弊，在重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破，在戰(zhàn)略層面上必須要有“頂層設(shè)計(jì)”。 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)，形成有利于生態(tài)文明建設(shè)和五位一體建設(shè)的法律法規(guī)體系、管理體制和政策體系。要對(duì)政府和市場(chǎng)做更加準(zhǔn)確的定位，要避免市場(chǎng)失靈和政府失靈，要減少政府行為的盲目性，降低生態(tài)文明建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)與成本。 近期，為了認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大戰(zhàn)略部署，做好生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)，國(guó)家發(fā)展改革委等部門向中共中央和國(guó)務(wù)院提出了加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)。應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐的結(jié)合，開(kāi)展“生態(tài)文明先行示范區(qū)”創(chuàng)建等活動(dòng)。 當(dāng)然，“頂層設(shè)計(jì)”也需要有自下而上的動(dòng)力，要通過(guò)社會(huì)各個(gè)利益群體的互動(dòng)，讓地方、社會(huì)及各個(gè)利益相關(guān)方都參與進(jìn)來(lái)，使頂層設(shè)計(jì)更能符合生態(tài)文明建設(shè)的要求。 （三）優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，提高城鎮(zhèn)化的集約智能綠色低碳水平 我國(guó)人口眾多而平原較少，要根據(jù)我國(guó)國(guó)土空間多樣性、非均衡性、脆弱性特征，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，按照經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，完善區(qū)域發(fā)展政策，合理控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。 落實(shí)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，逐步建立和完善與之相配套的法律法規(guī)和政策。以主體功能區(qū)為依據(jù)，實(shí)行差別化的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等，加快形成人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，要通過(guò)采取合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及績(jī)效評(píng)價(jià)制度等，擴(kuò)大生態(tài)綠色空間。 城鎮(zhèn)是消耗能源資源、排放污染物和溫室氣體的主體，要把生態(tài)文明建設(shè)融入新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的全過(guò)程，從編制規(guī)劃到建設(shè)管理的全過(guò)程、各方面，都要融入生態(tài)文明理念，形成功能定位明晰、產(chǎn)業(yè)布局合理、體現(xiàn)區(qū)位優(yōu)勢(shì)特色、與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的城鎮(zhèn)化格局。 （四）實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的變革 資源環(huán)境問(wèn)題是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相伴隨的，傳統(tǒng)的大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量排放的粗放型發(fā)展方式，必然結(jié)果是資源環(huán)境約束加劇。只有實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的變革，才能從根本上緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源、環(huán)境之間的矛盾，減少資源消耗過(guò)度和污染排放問(wèn)題。 要推行綠色循環(huán)低碳的生產(chǎn)方式，推動(dòng)各行各業(yè)按照節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的要求實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的根本轉(zhuǎn)變，工業(yè)生產(chǎn)要徹底拋棄高投入、高污染的粗放式增長(zhǎng)模式，持續(xù)推動(dòng)節(jié)能減排。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和有機(jī)農(nóng)業(yè)，降低水、土地、農(nóng)藥、化肥的投入，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是現(xiàn)階段推進(jìn)節(jié)能減排，建設(shè)生態(tài)文明的根本措施之一。要大力發(fā)展服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，提高其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的比重。要抑制高耗能、高排放行業(yè)過(guò)快增長(zhǎng)，加快淘汰落后產(chǎn)能，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)。要調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。 節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)可為生態(tài)文明建設(shè)提供物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)支撐，也可提供綠色就業(yè)機(jī)會(huì)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。我國(guó)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間很大。據(jù)測(cè)算，“十二五”期間，我國(guó)技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的節(jié)能潛力超過(guò)4億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，可帶動(dòng)上萬(wàn)億元投資。環(huán)保投資需求高達(dá)3.4萬(wàn)億元。 促進(jìn)資源循環(huán)利用是建設(shè)生態(tài)文明的有效途徑。要積極探索具有中國(guó)特色的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，圍繞提高資源產(chǎn)出率，遵循“減量化、再利用、資源化，減量化優(yōu)先”的原則，堅(jiān)持政府推動(dòng)、企業(yè)實(shí)施、公眾參與相結(jié)合，健全激勵(lì)約束機(jī)制，構(gòu)建循環(huán)型產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)資源再生利用產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)形成較大規(guī)模。 要大力推行清潔生產(chǎn)。從源頭上加強(qiáng)清潔生產(chǎn)，減少污染物排放。除工業(yè)企業(yè)外，還應(yīng)實(shí)施全方位的清潔生產(chǎn)，包括農(nóng)業(yè)以及服務(wù)業(yè)。 （五）實(shí)現(xiàn)生活方式的變革 實(shí)現(xiàn)生活方式的變革是生態(tài)文明建設(shè)的必然要求。人的消費(fèi)方式不但會(huì)對(duì)資源環(huán)境產(chǎn)生直接影響，同時(shí)也會(huì)通過(guò)消費(fèi)需求間接影響生產(chǎn)方式。因此，實(shí)現(xiàn)生活方式的變革意義十分重大。 要大力弘揚(yáng)生態(tài)文明理念，加強(qiáng)生態(tài)文明宣傳教育，營(yíng)造良好的輿論和社會(huì)氛圍，增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，使節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境成為主流價(jià)值觀。落實(shí)黨中央“厲行節(jié)約、反對(duì)浪費(fèi)”要求，在衣食住行游等各方面，加快向簡(jiǎn)約適度、綠色低碳、文明健康的方式轉(zhuǎn)變，反對(duì)各種形式的奢侈浪費(fèi)、講排場(chǎng)、擺闊氣等行為。運(yùn)用價(jià)格等多種手段鼓勵(lì)購(gòu)買綠色低碳產(chǎn)品，使用環(huán)保可循環(huán)利用產(chǎn)品，減少使用一次性用品，限制過(guò)度包裝。 （六）建立完善的生態(tài)文明法律法規(guī)體系 為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要實(shí)行最嚴(yán)格的制度，實(shí)施最嚴(yán)密的法制，為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障。要以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向修改完善現(xiàn)有法律法規(guī)，清理與生態(tài)文明建設(shè)相沖突或不利于生態(tài)文明建設(shè)的法律、法規(guī)或條文，加快完善生態(tài)環(huán)境、土地、礦產(chǎn)、森林、草原等方面保護(hù)和管理的法律制度，研究制定生物多樣性保護(hù)、土壤污染防治、核安全等法律法規(guī)。解決法律之間相互沖突、脫節(jié)、重復(fù)、罰則偏軟等問(wèn)題，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。 在完善法律法規(guī)時(shí)，要側(cè)重解決幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：（1）明確執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，知道由哪些部門和哪些人負(fù)責(zé)，該怎么做，做不好的后果是什么；（2）強(qiáng)化、細(xì)化程序性規(guī)定，減小地方自由裁量權(quán)；（3）完善行政執(zhí)法與司法的銜接；（4）出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，除了懲罰相關(guān)單位，還要追究其法人和責(zé)任人的責(zé)任；（5）要強(qiáng)化對(duì)服務(wù)業(yè)和消費(fèi)領(lǐng)域環(huán)境問(wèn)題的規(guī)范，增加相應(yīng)的條款，特別是要把生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度引入環(huán)保法律。 （七）推行以績(jī)效考核改革為核心的體制改革，加強(qiáng)政策支持 建立科學(xué)規(guī)范的績(jī)效考核制度，是確保實(shí)現(xiàn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展目標(biāo)的重要基礎(chǔ)和制度保障。要按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，將生態(tài)文明指標(biāo)體系納入地方各級(jí)黨委政府考核體系，建立責(zé)任追究制度，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須堅(jiān)決追究其責(zé)任。 為使得這一新的績(jī)效考核體系發(fā)揮其作用，需要在有關(guān)的法律法規(guī)和三定方案中給出詳細(xì)的規(guī)范，使之成為一個(gè)可操作的績(jī)效考核體系，這一體系包括績(jī)效考核指標(biāo)、監(jiān)測(cè)監(jiān)督辦法、實(shí)施程序、獎(jiǎng)懲措施等內(nèi)容。要根據(jù)不同區(qū)域主體功能定位、不同部門的責(zé)任定位，實(shí)行差別化的評(píng)價(jià)考核制度。 近年來(lái)，結(jié)合節(jié)能減排工作，我國(guó)已經(jīng)形成了一些目標(biāo)責(zé)任要求。應(yīng)認(rèn)真總結(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為建立更完整的生態(tài)文明績(jī)效考核制度提供幫助。 要針對(duì)資源與環(huán)境問(wèn)題的新特點(diǎn)，提出全面的體制改革方案，強(qiáng)化節(jié)能減排綜合協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的支撐作用，強(qiáng)化政策合力。要加快推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，建立健全區(qū)域總量控制、重大項(xiàng)目區(qū)域會(huì)商、區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法或異地交叉執(zhí)法、區(qū)域環(huán)境信息共享及公開(kāi)等制度。 要健全市場(chǎng)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)政策。加強(qiáng)稅收體制的綠色改革，除傳統(tǒng)的收入籌集性稅外，增加具有資源、環(huán)境調(diào)節(jié)作用的稅收的比例，以實(shí)現(xiàn)稅收中性條件下的稅收綠色化，形成有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的稅收體系。改革消費(fèi)稅，將目前尚未納入消費(fèi)稅征收范圍，不符合節(jié)能、低碳、環(huán)保要求的產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征稅范圍，抑制其消費(fèi)。改革增值稅和企業(yè)所得稅，增加對(duì)利用節(jié)能、低碳、環(huán)保類原料的優(yōu)惠。改革資源稅，提高稀缺性、高污染和高能耗礦產(chǎn)的資源稅稅負(fù)，并適當(dāng)增加資源稅目，增強(qiáng)其對(duì)資源環(huán)境的調(diào)節(jié)作用。 要鼓勵(lì)綠色信貸，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投基金，完善市政公共事業(yè)債券。增加基本環(huán)境公共服務(wù)，形成多元化的投融資渠道。 在價(jià)格政策方面，要研究提出資源環(huán)境價(jià)格改革措施，包括差別化電價(jià)、水價(jià)等政策措施及具體的推進(jìn)方案。建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償體制，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境外部成本內(nèi)部化。 （八）確定合理的投入水平，提高投入效率 由于我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，底子不厚，財(cái)力不強(qiáng)，技術(shù)水平不高，地區(qū)發(fā)展不平衡，在這種情況下推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)，確定合理的投入水平，提高投入效率。 環(huán)保投入是生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，環(huán)保投入通常是指用于環(huán)境污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的投入，一個(gè)重要指標(biāo)是該項(xiàng)投入占當(dāng)年GDP的百分比。從發(fā)達(dá)國(guó)家的情況看，這些國(guó)家由于已經(jīng)基本完成了現(xiàn)代化過(guò)程，其環(huán)保投入大體占GDP的1.5－2.5％左右。但在這些國(guó)家快速發(fā)展時(shí)期，環(huán)保投入占GDP的百分比曾經(jīng)比較高，例如日本在上個(gè)世紀(jì)六十年代曾達(dá)到4％的高點(diǎn)。而許多發(fā)展中國(guó)家，雖然環(huán)境問(wèn)題十分突出，但由于財(cái)力有限，目前環(huán)保投入占GDP的百分比一般都在1%以下。 就中國(guó)的情況來(lái)看，近年來(lái)隨著國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重視和財(cái)力的增長(zhǎng)，環(huán)保投入增長(zhǎng)較快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)環(huán)保投入占GDP的比重，從“七五”期間的0.7%上升到“八五”期間的0.8%，“九五”期間首次突破1%，2005年達(dá)到1.3%，2008年又上升到1.49%，“十一五”期間平均為1.45%左右。 根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，環(huán)保投入要達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.5%以上才能有效地控制住污染，達(dá)到3.0%才能使環(huán)境質(zhì)量得到明顯改善。考慮到我國(guó)目前生態(tài)文明建設(shè)欠賬較多，我國(guó)環(huán)保投入在“十二五”期間應(yīng)達(dá)到2.5%左右，“十三五”和“十四五”期間應(yīng)再有所提高，“十五五”期間再回落至2.5%左右。在這種投入力度下，我國(guó)有望在一個(gè)不太長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)取得生態(tài)文明建設(shè)的較大突破，使生態(tài)環(huán)境狀況得到顯著改善。 除了直接的環(huán)保投入，生態(tài)文明建設(shè)還包括節(jié)能、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、資源綜合利用以及發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的其他活動(dòng)。這些方面的資金投入邊界比較模糊，不易界定，但這些活動(dòng)可同時(shí)取得改善生態(tài)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果，是實(shí)現(xiàn)綠色循環(huán)低碳發(fā)展的重要手段，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓力較小。因此，應(yīng)根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化建設(shè)的要求，在可能的情況下盡可能多投入。 除加大投入力度之外，還要提高投入效率，通過(guò)集中實(shí)施一批重大項(xiàng)目以及強(qiáng)化監(jiān)測(cè)和運(yùn)行管理，集中解決情況嚴(yán)重、影響面廣、影響持久的問(wèn)題。 為了形成生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，除了以上推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的措施外，還需要對(duì)一些深層次的問(wèn)題進(jìn)行思考，在后續(xù)的研究中進(jìn)行深入探索。例如：如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與其他四個(gè)建設(shè)的深度融合；生態(tài)文明程度以及生態(tài)文明建設(shè)投入對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響有哪些，程度有多大；如何確定和實(shí)施生態(tài)紅線以及資源環(huán)境承載能力；如何建立和實(shí)施生態(tài)責(zé)任追究制度；生態(tài)文明建設(shè)不同階段的標(biāo)志是什么，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的標(biāo)志是什么；工業(yè)文明之后的生態(tài)文明時(shí)代，如何讓中國(guó)走在世界的前列，等等。